Reajuste de Contratos Públicos e Data Base

Ao celebrar um contrato de execução de obra ou prestação de serviços as partes devem estabelecer cláusula de reajuste de preços. Em economias altamente inflacionárias, tal cláusula é indispensável, mesmo quando o prazo de execução for inferior há 01 ano.

Mesmo em uma economia com baixa inflação, há necessariamente que se estabelecer o reajuste de preços, especialmente nos contratos de duração superior a um ano, pois visa recompor os valores inicialmente acordados entre as partes com a proposta financeira inicial.

Independente da modalidade a ser adotada, o reajustamento do contrato busca impedir que o contrato venha a ter, na fase de execução, sua equação econômica rompida, ruptura essa decorrente de elevação dos custos dos insumos utilizados.

Essa inteligência foi devidamente descrita na Carta Constitucional em seu artigo 37, inciso XXI:

XXI – ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências e qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações". (Grifei)


A Lei Geral de Licitações eliminou qualquer dúvida sobre o que seria “manter as condições efetivas da proposta”.

Segundo disposto no artigo 40, inciso XI da lei 8.666/93, o critério de reajuste “deverá retratar a variação efetiva do custo de produção”. Portanto, complementando a ideia de manutenção das condições efetivas da proposta a lei 8.666/93 determina que o reajuste deverá retratar a variação real e efetiva do custo de produção, contabilizando este reajuste de duas formas:

1- Da data do orçamento elaborado para a licitação

2- Da data da apresentação da proposta financeira.

Art. 40. O edital conterá no preâmbulo o número de ordem em série anual, o nome da repartição interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execução e o tipo da licitação, a menção de que será regida por esta Lei, o local, o dia e a hora para recebimento da documentação e proposta, bem como para início da abertura dos envelopes, e indicará, obrigatoriamente, o seguinte:

XI – critério de reajuste, que deverá retratar a variação efetiva do custo de produção, admitida a adoção de índices específicos ou setoriais, desde a data prevista para apresentação da proposta, ou do orçamento a que essa proposta se referir, até a data do adimplemento de cada parcela;" (grifei)

Vislumbra-se que a mens legis é manter atualizado o valor da proposta inicial, evitando assim um desequilíbrio financeiro em contratos de longa duração.

Portanto, toda empresa que contrata com poder público tem o direito Constitucional de reajustamento, devendo este retratar a variação efetiva dos custos de produção.

Conforme afirma Marçal Justen Filho, o reajuste visa à recomposição do valor real da moeda, ou seja, compensa-se a inflação com a elevação nominal da prestação devida. Afirma o citado jurista: Não há benefício para o particular na medida em que o reajustamento do preço tem natureza jurídica similar[1] à da correção monetária[2].

Nesse mesmo sentido, Adilson Dallari[3] afirma que há apenas correção do valor proposto, ou seja, simples alteração nominal (...) da proposta do licitante vencedor, sem aumento ou redução real do valor do contrato. Assim, não existe efetiva alteração de coisa alguma, mas sim simples manutenção de valor.

Ficou a critério discricionário da administração pública estabelecer o marco inicial da contagem do reajuste: data da apresentação da proposta, ou data do orçamento.

Atualmente vivemos em período de altas taxas de inflação, ocasionada pela falta de insumos e o excesso de demanda, o que tem ocasionado elevadas distorções entre os preços licitados e os preços de execução dos serviços.

Em diversas situações os preços orçados pelo Poder Público sequer cobrem o custo mínimo das empresas, já que usualmente há um longo tramite entre o orçamento de uma obra/serviço e sua efetiva contratação.

No entanto, a maioria dos editais que preveem cláusula de reajuste acabam estabelecendo como marco inicial do reajustamento a data da apresentação da proposta, desconsiderando todo período entre a realização do orçamento até a realização do certame.

Desta forma há obras orçadas em 2019 que acabaram sendo licitada apenas em 2021, com preços completamente defasados, nestes casos a administração deveria adotar com base para o reajustamento do contrato, a data do orçamento, mas não é o que ocorre na maioria dos processos licitatórios.

De acordo com o TCU, embora o administrador tenha a possibilidade de escolha discricionária para data base dos reajustamentos, havendo orçamentos desatualizados em vários meses entre a data da estimativa dos custos e a data da abertura da proposta, deve o gestor utilizar como data base a data do seu orçamento.

Embora o gestor público possa adotar, discricionariamente, dois marcos iniciais distintos para efeito de reajustamento dos contratos, (i) a data limite para apresentação das propostas ou (ii) a data do orçamento estimativo da licitação, o segundo critério é o mais adequado, pois reduz os problemas advindos de orçamentos desatualizados em virtude do transcurso de vários meses entre a data-base da estimativa de custos e a data de abertura das propostas.

Trata-se de Representação, com pedido de medida cautelar, formulada por empresa, com fundamento no art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993, relatando possíveis irregularidades ocorridas no Edital da Concorrência 2/2015, promovido pelo então Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), cujo objeto é a reforma do Bloco “O” da Esplanada dos Ministérios, em Brasília (DF). O valor previsto para a contratação foi de R$ 99.709.799,26. A empresa representante se insurgiu, entre outros, contra o seguinte aspecto no certame em tela: defasagem entre a data-base do orçamento estimado (janeiro de 2016) e a data do reajuste, o qual ocorreria após um ano a contar da entrega da proposta (13/9/2016), o que supostamente resultaria em prejuízo aos licitantes e ensejaria desequilíbrio contratual, uma vez que o interregno entre as referidas datas é de oito meses. No voto condutor do julgado, o relator anotou: “o gestor público pode adotar discricionariamente dois marcos iniciais distintos para efeito de reajustamento dos contratos: (i) a data limite para apresentação da proposta; e (ii) a data do orçamento. Ocorre que o segundo critério se mostra mais robusto, pois reduz os problemas advindos de orçamentos desatualizados em virtude do transcurso de vários meses entre a data-base da estimativa de custos e a data de abertura das propostas”. Ao final, o Tribunal, ao acolher o juízo de mérito da relatoria, decidiu, entre outras medidas, conhecer da Representação, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente; indeferir o pedido de medida cautelar formulado pela empresa e recomendar ao atual Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (MP) que: “em futuras licitações de obras públicas, quando se demonstrar demasiadamente complexa e morosa a atualização da estimativa de custo da contratação, adote como marco inicial para efeito de reajustamento contratual a data-base de elaboração da planilha orçamentária, nos termos do art. 40, inciso XI, da Lei 8.666/1993 e do art. 3º, § 1º, da Lei 10.192/2001”.

Acórdão 19/2017 Plenário, Representação, Relator Ministro Benjamin Zymler.

Diante da situação concreta as empresas podem requerer que se adote o marco inicial do reajustamento, como sendo a data do orçamento, já que a demora na realização do processo licitatório acaba por inviabilizar a execução de obras em face das significativas alterações de preço ocorridas entre a data em que a administração orçou a obra e a data em que a empresa apresentou sua proposta financeira.

[1] Embora se afirme que a natureza jurídica é similar, não se deve confundir o instituto da correção monetária com o reajuste contratual, de modo que a previsão de ambos em um contrato administrativo é perfeitamente possível. A correção monetária é utilizada como forma de manter o valor inicial de um contrato, erodido pela inflação, pelo fenômeno de desvalorização da moeda nacional. Por outro lado, o reajustamento visa à revisão do montante pactuado tendo em vista fatores mercadológicos, como custos de execução e remuneração, que alteram os preços e, em consequência, repercutem na avença.

[2] JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 8. ed. São Paulo: Dialética, 2000. p. 407.

[3] DALLARI, Adilson Abreu. Aspectos jurídicos da licitação. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 1997. p. 96.

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