A lei 8.666/93 estabelece em seu artigo 6º, dentre outras possibilidades, que a execução indireta será feita por empreitada por preço global (“quando se contrata a execução da obra ou do serviço por preço certo e total”) ou empreitada por preço unitário (“quando se contrata a execução da obra ou do serviço por preço certo de unidades determinadas”).
Via de regra a primeira deveria ser aplicada em todas as licitações de obras de engenharia, cujo objeto é indivisível, não podendo ser fracionado em unidades. Na prática não é bem isso que acontece.
A incerteza quanto ao objeto contratual, a reiteração de projetos básicos incompletos e a total inexistência de projetos executivos faz com que a administração publica “ prefira” licitar obras de engenharia por empreitada por preços unitários, já que facilitaria a contemplação de todos os itens que o projeto deveria ter previsto, mas não o fez.
No entanto a escolha entre empreitada por preço unitário e empreitada global deveria passar ao longe da discricionariedade, já que esta decisão deve ser dada pela natureza do objeto a ser licitado.
A falta de projetos completos resulta em editais lançados com um grau de imprecisão gigantesco, ocasionando inúmeras obras paralisadas, uma infinidade de aditivos contratuais para poder garantir a funcionalidade do objeto licitado. Em meio a escândalos de corrupção, em todos os setores públicos, basta ressoar a palavra aditivo para que se associe ao superfaturamento de obras. A realidade é, na maioria das vezes, totalmente diversa.
Na ausência de projeto executivo, tanto a administração, quanto os contratados não dispõem de dados suficientes para contratar uma empreitada por preço global, razão pela qual a grande maioria das obras é licitada por preços unitários.
Mas mesmo que se adote a empreitada por preços unitários, a necessidade de informações técnicas suficientes não deveria ser tão reduzida, visto que em inúmeros casos durante a elaboração do projeto executivo, o contratante acaba verificando que determinados itens contemplados originalmente no projeto básico ou anteprojeto são inaplicáveis e que, portanto, será necessário demandar atividades cujos preços unitários sequer foram previstos no orçamento e por consequência, não estão previstos nas propostas dos licitantes.
A pouca utilização da empreitada global, somada à fiscalização sobre os preços unitários, acabou suavizando as diferenças entre as duas modalidades. Na empreitada global os preços unitários são relevantes, o que vai de encontro a lógica da ideia de preço global, levando muitas vezes à desclassificação da proposta financeira.
Assim, podemos afirmar que é um equivoco contratar obras de engenharia executáveis de modo indivisível, através da empreitada por preços unitários. Esta é adequada para hipóteses de prestação fracionada em unidades autônomas – casas, prédios, etc.
Da mesma forma é equivocado licitar, por preço global, certos tipos de obras com características de imprecisão de quantitativos, como os casos de terraplanagem, uma vez que por mais precisos os ensaios geotécnicos, o imponderável é extremamente alto, ou seja, por mais que o projeto preveja um determinado quantitativo de volume de terraplanagem, sempre haverá uma boa margem de indeterminação.
Há um grande equivoco na ideia de que na empreitada por preço global o licitante, ao ter o objeto adjudicado a si, deverá executar a obra assumindo todos os riscos, dentro dos limites de sua proposta financeira. Como regra da Lei Geral de Licitações, o particular não responde por efeitos decorrentes de força maior, caso fortuito, fato da administração, fatos imprevisíveis ou previsíveis, mas de consequências incalculáveis.
Porém, enquanto não houverem projetos adequados e suficientes, mais a administração irá adotar a empreitada por preço unitário, como forma de facilitar o controle daquilo que ela própria deveria ter previsto.
Sobre a importância do projeto completo nas obras públicas
Em consonância com os pontos aqui levantados, ontem (10/) a Comissão Especial que analisa mudanças na Lei de Licitações esteve reunida debatendo a necessidade de se tornar obrigatória a exigência do projeto completo nas licitações de obras de engenharia. Atualmente, Lei 8.666/93 admite a contratação de obras públicas com base em anteprojetos e projetos básicos o que gera o alto grau de imprecisão, que impacta inclusive na escolha equivocada de empreitada por preços unitários.
Já o projeto completo, ‘que consiste no conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado para a completa execução da obra”, por ser “elaborado com base nas definições dos estudos técnicos preliminares e nos serviços de apoio técnico” elimina boa parte da imprecisão e garante a qualidade e preço justos das obras contratadas.
A falta do projeto completo “permite às empreiteiras a incumbência de projetar, construir, fazer os testes e demais operações necessárias e suficientes para a entrega da obra. Tal modelo inibe um conhecimento aprofundado do objeto contratado, o que obscurece a fiscalização acerca dos custos reais das obras. São muitos os riscos envolvidos, cabendo destacar que a qualidade da obra é negligenciada em favor do lucro maior e que os tribunais de contas terão seus trabalhos praticamente inviabilizados” destacaram os parlamentares que participaram da sessão.