Nos últimos dias, graças às polêmicas em trono da MP 678/2015, que estende o Regime Diferenciado de Contratações para obras de Segurança Pública e Infraestrutura, o RDC voltou aos holofotes. Discussões à parte, o que é certo é que o RDC não é uma “não-licitação”, como a mídia aponta, mas sim, uma nova forma de licitar obras públicas que tem suas peculiaridades e lógica própria, e que, por enquanto, veio para ficar, a despeito de todas as críticas que o modelo tem recebido. Também é fato que, cada vez mais, as maiores e melhores oportunidades de fornecer para o Governo serão efetivadas via RDC, portanto é premente compreender a lógica desse processo e estar pronto para entrar nesse jogo .
Como o assunto é extenso, iremos apresenta-lo em uma sequência de posts para dar conta de todos os aspectos mais relevantes, sem deixar nada de fora.
Histórico e Origem do RDC
Com a candidatura do Brasil a Copa do Mundo e Olimpíadas o país viu-se obrigado a investir em obras de infraestrutura. Seriam necessários grandes investimentos, dentro de um prazo relativamente curto, pelo menos para as obras da Copa do Mundo. Seria preciso dar agilidade às contratações, pois as obras precisavam começar o mais breve possível.
No entanto, o processo existente de compras, regulado pela Lei 8.666, com suas inúmeras fases, necessidade de contratação de projetos anterior a licitação das obras, morosidade no processo (em média de 3 a 6 meses para contratação de cada etapa), não atenderia a toda a demanda aberta por esses eventos. Também a nova lei de licitações que, passado mais de um ano da Copa, ainda está em discussão no congresso nacional sem qualquer previsão de solução, não traria a solução para o problema colocado ao Governo Brasileiro, que estava comprometido com a realização das obras para que a Copa e as Olimpíadas acontecessem.
Assim, diante da pressão internacional e dos movimentos de política interna, o Governo Brasileiro resolveu, através da medida provisória 527 de 2011, posteriormente convertida na Lei 12.462, criar o Regime de Contratações Diferenciadas para inicialmente aplicá-lo às obras da Copa das Confederações, Copa do Mundo e Jogos Olímpicos e Paraolímpicos, assim como obras de infraestrutura e de contratação de serviços para os aeroportos das capitais dos estados da federação distantes até 350 km das cidades sedes dos mundiais.
A medida extrema de imposição do RDC através de medida provisória acabou sendo a solução encontrada, já que a velocidade das contratações não acompanhava a velocidade da aproximação dos eventos esportivos.
Posteriormente a Lei 12.462 estendeu a aplicabilidade da Contratação Diferenciada para as ações integrantes do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e para as obras e serviços de Engenharia no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS). Por último a Lei 12.722/2012, que alterou a Lei 12.462, incluiu no rol as obras e serviços de engenharia no âmbito dos sistemas públicos de ensino.
Para criar as bases do RDC o poder executivo adotou parte de instrumentos já apregoados em outras legislações, como a própria Lei 8.666/93 (licitações e contratos), a Lei nº 10.520/02 (pregão), a Lei nº 8.978/95 (concessões), a Lei nº 11.079/04 (parcerias público-privadas), o Decreto nº 2745 (licitação simplificada da Petrobras), assim como legislações sobre meio ambiente e acessibilidade. A ideia da modernização legislativa em contratações públicas trouxe algumas inovações, no entanto, grande parte já tinha sido incorporada por outros sistemas, como a inversão das fases da lei do pregão, a disputa de lances e o menor prazo para convocação de interessados.
Mais recentemente, a Medida Provisória 678, encaminhada pela Presidente Dilma, em junho, ao Congresso, previa a aplicação do RDC em obras no âmbito da segurança pública, mas o texto foi ampliado na Câmara dos Deputados, para liberar a utilização desse modelo simplificado de licitação para contratar qualquer tipo de obra logística. Com apoio do governo e aprovado no Senado, a Medida retornou agora para ser sancionada pela Presidência. Como postamos, estas emendas foram derrubadas por liminar do STF, mas de forma provisória. A MP ainda depende da sanção da Presidente, que sempre defendeu o uso do RDC para todas as obras públicas, principalmente na área de infraestrutura. Com tudo isso, ainda é dúvida a forma final como a MP 678 será publicada.
Diretrizes do RDC
Além de se guiar pelos mesmos princípios da Lei 8.666, conforme expresso na Lei 12.722:
“Art. 3o. As licitações e contratações realizadas em conformidade com o RDC deverão observar os princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da eficiência, da probidade administrativa, da economicidade, do desenvolvimento nacional sustentável, da vinculação ao instrumento convocatório e do julgamento objetivo.”
As licitações e contratações que utilizam o RDC também precisam estar aderentes às diretrizes especificas deste Regime, que são:
- Padronização do objeto da contratação relativamente às especificações técnicas e desempenho e, quando for o caso, às condições de manutenção, assistência técnica e de garantia oferecidas.
- Padronização de instrumentos convocatórios e minutas de contratos, previamente aprovados pelo órgão jurídico competente.
- Busca da maior vantagem para a Administração Pública, considerando custos e benefícios, diretos e indiretos, de natureza econômica, social ou ambiental, inclusive os relativos à manutenção, ao desfazimento de bens e resíduos, ao índice de depreciação econômica e a outros fatores de igual relevância.
- Condições de aquisição, de seguros e de pagamento compatíveis com as do setor privado, inclusive mediante pagamento de remuneração variável conforme desempenho.
- Utilização, sempre que possível, nas planilhas de custos constantes das propostas oferecidas pelos licitantes, de mão de obra, materiais, tecnologias, matérias primas e recursos existentes no local da execução, conservação e operação do bem, serviço ou obra, desde que não se produzam prejuízos à eficiência na execução do respectivo objeto e que seja respeitado o limite do orçamento estimado para a contratação.
- Parcelamento do objeto, visando à ampla participação de licitantes, sem perda de economia de escala.
Principais inovações do RDC e diferenças em relação à Lei de Licitações
As principais inovações instituídas pelo RDC com relação à Lei 8.666/93 (licitações e contratos) e à Lei nº 10.520/02 (pregão) que até então eram as principais legislações de compras e contratações públicas, são as seguintes:
Informatização do Processo
Embora a legislação do RDC preveja a possibilidade de certames presenciais e eletrônicos, a preferência dada é pelo processo eletrônico e informatizado, com o intuito de acelerar o processo e torná-lo mais transparente. A publicação de editais, o envio de propostas, a fase de lances (quando existente), o envio dos documentos de habilitação e as demais etapas do processo são realizadas através do portal Comprasnet, onde foi implementado um sistema específico para o RDC, que centraliza todos os procedimentos, e mantem os processos disponíveis para a consulta de interessados.
Redução dos prazos de contratação
A partir da publicação do edital, a abertura de propostas deve ocorrer em 15 dias úteis, quando adotados os critérios de julgamento pelo menor preço ou pelo maior desconto, ou 30 dias úteis, nas demais hipóteses.
Inversão das fases
Enquanto a Lei 8.666 estabelece uma etapa inicial de habilitação e o acolhimento de propostas somente das empresas habilitadas, nos processos de RDC essas etapas se invertem: a abertura e julgamento das propostas são feitos inicialmente, e somente a documentação do licitante que apresentou a melhor proposta é avaliada, com vistas à habilitação ou não. A inversão das fases não desobriga todos os licitantes a entregarem seus envelopes de habilitação, mas somente é aberto o envelope daquele que apresentou a melhor proposta.
Após a avaliada a documentação e tendo o licitante com a melhor proposta preenchido todos os requisitos de habilitação, é declarado vencedor. No entanto, caso haja falhas ou insuficiências na sua documentação, este é desclassificado, e parte-se para a análise da habilitação do segundo colocado e assim, sucessivamente, até se chegar ao licitante que tenha uma proposta entre as melhores e preencha todos os requisitos de habilitação.
A inversão de fases é regra, mas o RDC também admite, em casos excepcionais, a Habilitação anterior à apresentação da proposta, somente se tal procedimento estiver definido no edital e se a administração pública conseguir efetivamente demonstrar a inadequação da inversão de fases ao objeto licitado.
Contratação integrada
A contratação integrada, inovação trazida pelo RDC, procura, por sua vez, dar celeridade, ou seja, fazer com que a execução da obra contratada ocorra de forma ágil e sem percalços e compartilhar os riscos e as falhas de projetos nos empreendimentos de obras e serviços de engenharia. A contratação integrada permite a contratação de uma única empresa para execução do projeto básico, do projeto executivo e da obra em si, sendo que a obra deve ser entregue de acordo com o especificado e em plenas condições de funcionamento.
A Contratação Integrada desonera a administração – pois o processo é único, economizando, tempo, dinheiro e recursos humanos na sua condução, provê a agilidade na execução das obras, pois elimina etapas de licitar, contratar e aprovar projeto para depois fazer o mesmo com a execução, e divide a responsabilidade entre poder público e iniciativa privada, visto, sobretudo, que a contratada não pode imputar responsabilidades por falhas de projetos a terceiros. Os riscos e responsabilidades assumidos são, evidentemente, contabilizados e remunerados pelo poder público, o que torna estes contratos atrativos para os licitantes.
Orçamento Oculto
No RDC o órgão licitante tem a prerrogativa de manter em sigilo o valor orçado pela administração pública, só revelando o mesmo após a conclusão do processo. As justificativas para o orçamento oculto incluem evitar a formação de cartel e a combinação de preços entre os concorrentes e o atingir preços que sejam mais próximos do efetivamente praticado pelo mercado.
Remuneração Variável
O RDC também possibilita ao órgão público estabelecer sistemas de remuneração variável vinculada ao desempenho da contratada, a ser apurado com base em metas, padrões de qualidade, critérios de sustentabilidade ambiental e prazo de entrega definidos no instrumento convocatório e no contrato.
Combinação de diferentes formas de disputa entre os participantes
No RDC o modo de disputa também é inovador. Poderá ser aberto, fechado, ou a combinação desses critérios. No modo de disputa Aberto, após a apresentação e abertura das propostas, que são de conhecimento de todos os participantes, os valores são classificados do mais ao menos vantajoso, e os participantes podem dar lance, melhorando as suas ofertas até se chegar a uma oferta “vencedora”, ou seja, a mais vantajosa. No sistema Fechado não são permitidos lances. As ofertas são “fechadas”. Na abertura das propostas é verificada qual a mais vantajosa e esta é a vencedora do RDC. E no sistema misto, após a abertura das propostas “fechadas”, as três mais vantajosas passam para uma segunda etapa, quando então poderão ser feitos os lances, somente pelos participantes melhor classificados.
Fase recursal única
Enquanto no sistema instituído pelo Lei 8.666 existem dois momentos para a interposição de recursos, após a habilitação e após o julgamento das propostas, no RDC são analisados conjuntamente os recursos referentes ao julgamento das propostas e da habilitação, reduzindo o tempo do processo na medida em que evita a interrupção do mesmo para análise e julgamento dos recursos em cada etapa do certame.
Os Procedimentos Auxiliares
Outra inovação do RDC é o estabelecimento de procedimentos auxiliares que envolvem o Cadastramento, a Pré-qualificação, o Sistema de Registro de Preços e o e o Catálogo eletrônico padronizado.
Cadastramento
Os registros cadastrais deverão ser feitos no SICAF e somente participantes cadastrados podem participar das licitações por RDC.
Pré-qualificação permanente
O RDC também permite aos órgãos públicos a instituição de uma pré-qualificação permanente e a realização de processos de contratação restritos a estes fornecedores. Na prática funciona assim: o órgão abre um procedimento de pré-qualificação, específica os critérios de qualificação, os fornecedores interessados apresentam a documentação e/ou provas de que se enquadram nestes critérios, são avaliados e, se aprovados, ficam pré-qualificados para todos os processos de RDC pelo período de um ano.
A vantagem da pré-qualificação permanente é o ganho de agilidade e rapidez na conclusão da contratação, porque a decisão sobre os requisitos da qualificação não atravanca o procedimento licitatório. O poder público ganha tempo para avaliar melhor qualquer eventual impugnação, sem a pressão de concluir o julgamento que atrasa o procedimento da licitação. A pré-qualificação também evita decisões contraditórias, porque se aplica de modo uniforme a vários processos de contratação. Por outro lado, impede, igualmente, a perda de atualidade dos documentos, bem como a necessidade de ter de juntá-los novamente quando da assinatura do contrato, o que elimina significativamente os custos dos licitantes, facilitando o acesso da empresa à participação em diversas licitações, pois torna dispensável a necessidade de preparar uma habilitação diferente para cada processo.
Sistema de Registro de Preços/RDC
Apesar de usar a mesma lógica operacional do Sistema de Registro de Preços das licitações regidas pela Lei 8.666, o SRP/RDC apresenta algumas peculiaridades, tais como: possibilidade de registro de preços relativos à prestação de serviços de engenharia, remunerados por unidade de medida ou em regime de tarefa; aplicabilidade a qualquer dos modos de licitação previstos para o RDC; possibilidade dos demais licitantes aceitarem cotar seus bens ou serviços em valor igual ao do licitante mais bem classificado, para ampliar a quantidade de fornecedores; limitação da quantidade total de bens ou serviços que poderão ser contratados pelos órgãos aderentes à ata de Registro de Preços (“caronas”) a cinco vezes a quantidade prevista para cada item.
Catálogo Eletrônico de Padronização
Implantado pelo RDC o catálogo é um sistema informatizado/banco de dados, que tem por objetivo a “padronização de bens, serviços e obras a serem adquiridos ou contratados pela administração pública”. Com gerenciamento centralizado, o Catálogo dispõe para o setor público informações como especificação de bens, serviços ou obras; descrição de requisitos de habilitação de licitantes, conforme o objeto da licitação; modelos de editais, minutas de contrato, termos de referência padrão e projetos de referência. Com uso restrito para os processos cujo critério de julgamento seja a oferta de menor preço ou de maior desconto o Catálogo também busca dar agilidade aos processos, pois seus modelos e padrões facilitam, em muito toda a fase preparatória da licitação e do Edital, que usualmente é bastante demorada, posto que os administradores públicos precisam, a cada novo processo, definir objeto, critérios de aceitação, etc.
Os Critérios de Julgamento do RDC
O RDC prevê cinco critérios de julgamento para definição do vencedor: menor preço ou maior desconto; técnica e preço; melhor técnica ou conteúdo artístico (todos estes herdados da Lei 8.666); maior oferta de preço e maior retorno econômico. A escolha do critério de cada processo deve ser justificada e explicitada no instrumento convocatório – edital.
Menor Preço: é o critério preferencial estabelecido pela Lei Federal 12.462. Permite que os custos indiretos, relacionados com as despesas de manutenção, utilização, reposição, depreciação e impacto ambiental, entre outros fatores, sejam considerados para a definição do menor dispêndio, sempre que objetivamente mensuráveis. A lei prevê um critério adicional de “maior desconto”, que julga as propostas de acordo com o maior percentual de desconto oferecido sobre o preço fixado, sendo que esse deve incidir linearmente sobre todos os custos unitários. Esse critério somente a se aplica a licitações com orçamento estimado não oculto.
Técnica e Preço: é o único critério admitido para os processos de contratação integrada. Nesse caso o julgamento combina a avaliação das propostas técnicas e de preço, atribuindo pesos diferentes para ambas, em geral 70% para a Técnica e 30% para Preço. Também se destina aos objetos de natureza predominantemente intelectual ou de inovação tecnológica, ou ainda que possam ser executados com diferentes metodologias ou tecnologias de domínio restrito no mercado.
Melhor Técnica: destinado à contratação de projetos, inclusive arquitetônicos, e trabalhos de natureza técnica, científica ou artística, salvo projetos de engenharia. Os licitantes apresentam propostas técnicas ou artísticas apresentadas em busca de prêmio ou remuneração atribuída aos vencedores.
Maior Oferta de Preço: utilizado para objetos cujo contrato gere receita para a Administração, como por exemplo, nos contratos de concessão de uso ou de alienação de bens. Quando adotado este critério, os licitantes ficam dispensados da qualificação técnica e econômico financeira. Em contrapartida é exigida a prestação de garantia de 5% sobre o valor ofertado com requisito de habilitação. Esse valor reverte para órgão público, caso o pagamento não seja realizado no prazo previsto. Caso o contrato se cumpra a contento o valor é devolvido após a conclusão do mesmo.
Maior Retorno Econômico: utilizado exclusivamente para contratos de eficiência, ou seja, contratos de prestação de serviços, que podem incluir a realização de obras e o fornecimento de bens, com o objetivo de proporcionar economia ao órgão ou entidade contratante, na forma de redução de despesas correntes. As propostas são julgadas de forma a selecionar a que proporcionar a maior economia para a administração pública decorrente da execução do contrato. Nesse caso, o instrumento convocatório deverá prever parâmetros objetivos de mensuração da economia gerada com a execução do contrato, que servirá de base de cálculo da remuneração devida ao contratado.
Para saber mais sobre o assunto: http://www.justen.com.br/pdfs/IE58/Nester_RDC.pdf
Vantagens do RDC
Por tudo já visto as grandes vantagens trazidas pelo RDC (ou que o RDC deveria trazer) são a Economia e a Agilidade/Celeridade dos processos, sendo ambas estão intimamente ligadas – um processo será mais econômico e menos dispendioso se for mais eficiente e consumir recursos, inclusive de tempo. Resumindo os ganhos que o RDC pode trazer, podemos destacar:
Redução de custos para a condução dos processos de licitação
- Redução de envolvimento de recursos humanos com o uso dos procedimentos auxiliares.
- Redução dos custos de processos presenciais, com a preferência por processos eletrônicos.
Redução do tempo de contratação
- Redução de etapas, com a contratação integrada.
- Redução do tempo de processamento, com a inversão das fases, a avaliação de habilitação somente do(s) melhor (es) colocado(s) e fase única recursal.
Economia na execução de obras
- Redução de aditivos contratuais onerosos, vedados na contratação integrada, e que só são admissíveis para alteração de projetos por solicitação da administração pública.
- Compartilhamento dos riscos com as empresas contratadas, posto que as mesmas não podem imputar responsabilidades como falhas de projeto a terceiros.
- Coibição da formação de cartéis e “combinação” de preços com o uso do orçamento sigiloso.
- Celeridade e eficiência na execução das obras – umas vez que as mesmas são executadas pela mesma equipe autora do projeto, portanto, com um planejamento integrado entre obra e projeto.
Naturalmente, esses benefícios só se aplicam num contexto ideal. Muitas são as questões suscitadas pela nova legislação, e o advento da Copa é recente: ainda estão bem frescas as memória das obras não concluídas em tempo, ou concluídas sem qualidade nenhuma e que, passado o evento, tiveram de ser refeitas. Também muitas das inovações e regras do RDC têm sido constantemente rebatidas e a própria Contratação Integrada é alvo de críticas constantes. Mas o sistema trouxe evoluções e, ao que se tem visto especialmente com a edição da MP 678/2015, veio para ficar.
Nos nossos próximos posts vamos esmiuçar os pontos mais polêmicos, seus prós e contras, bem como, apresentar as fases e procedimentos envolvidos na participação em licitações pelo regime do RDC. Acompanhe!
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