Dando continuidade à nossa série, vamos apresentar nestes post as principias etapas de um processo de licitação – em especial das modalidades Concorrência e Tomada de Preços, que são as mais usuais em licitações de projetos, obras e serviços de engenharia. Além destas, também é usual nas contratações de obras públicas o uso do RDC ou do Pregão. Como estas duas modalidades estão apartadas da Lei 8.666, tendo legislação e características próprias, serão abordadas com maior profundidade em nossos próximos posts.
Os Princípios da Licitação
Antes de falar em fases do processo de licitação, é importante entender um pouco os princípios que devem reger esse processo, conforme definido pela Lei 8.666:
Art. 3o , Lei 8.666/93. “A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos.”
Que podem ser assim definidos:
- Legalidade: o processo de licitação deve ser conduzido dentro do que é estabelecido pela Lei, objetivando selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração, assegurando oportunidade igual a todos interessados e possibilitando a participação do maior número possível de concorrentes.
- Isonomia (Igualdade): o processo de licitação deve dar tratamento e oportunidades iguais a todos os interessados, como condição essencial para garantir competitividade.
- Impessoalidade: a Administração Pública deve observar, nas suas decisões, critérios objetivos e previamente estabelecidos, afastando a discricionariedade (preferências) e o subjetivismo na condução dos procedimentos das licitações.
- Moralidade e Probidade Administrativa: a conduta dos licitantes e dos agentes públicos tem de ser, além de lícita, compatível com a moral, a ética, os bons costumes e as regras da boa administração.
- Publicidade: os processos de licitação devem ter divulgação suficiente, que garanta que qualquer interessado tenha acesso ao processo e seu controle, mediante comunicação dos atos praticados pelos administradores em todas as fases da licitação. Tal princípio assegura a todos os interessados a possibilidade de fiscalizar a legalidade dos atos.
- Vinculação ao Instrumento Convocatório: O Edital/Convite (ou Instrumento Convocatório) é mandatório no processo de licitação. Isso significa que todo o processo e procedimentos da licitação devem se guiar pelos termos e regras previstos no Instrumento Convocatório.
- Julgamento Objetivo: As propostas apresentadas em um processo de licitação devem ser julgadas por critérios objetivos, definidos no ato convocatório e expressos no Edital, de modo a afastar a possibilidade do administrador utilizar-se de fatores subjetivos ou de critérios não previstos no ato convocatório, mesmo que em benefício da própria Administração (conforme o princípio da Vinculação ao Instrumento Convocatório).
- Celeridade: Este princípio busca simplificar procedimentos, de rigorismos excessivos e de formalidades desnecessárias. As decisões, sempre que possível, devem ser tomadas no momento da sessão.
A partir destes princípios a Lei 8.666 descreve algumas fases e etapas, que são delineadas com o objetivo de garantir que os mesmos sejam efetivamente atingidos.
As Fases da Licitação
Conforme a Lei 8.666, a licitação deve se desenvolver em uma sequência lógica, tendo início com o planejamento e prosseguindo até a assinatura do respectivo contrato ou a emissão de documento correspondente. A maioria dos textos e normas de Licitação considera que este processo se divide em duas fases distintas, Interna e Externa. No entanto, se considerarmos o disposto na Lei 8.666 e o processo lógico de atividades envolvidas, podemos incluir uma outra fase, Pré-Licitação, que agrupa as atividades prévias necessárias à realização da Licitação.
Fase de Pré-licitação
A lei 8.666 estabelece, em seu Art.7º, §2, que as obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:
“I – houver projeto básico aprovado pela autoridade competente e disponível para exame dos interessados em participar do processo licitatório;
II – existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários;
III – houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem executadas no exercício financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma;
IV – o produto dela esperado estiver contemplado nas metas estabelecidas no Plano Plurianual de que trata o art. 165 da Constituição Federal, quando for o caso.”
Assim, existe um conjunto de atividades anteriores a licitação, que inclui as etapas de:
- elaboração de projeto,
- orçamentação
- aprovação da contratação.
- e pode incluir, ainda, a realização de uma Consulta Pública, de que vamos tratar mais adiante.
A fase preparatória é conduzida, de modo geral, por uma Área Técnica, que é a área-cliente, detentora da necessidade à qual a contratação irá atender. Essa área é responsável pela definição dos requisitos do objeto, pela análise das alternativas existentes à execução do objeto, pelo desenvolvimento do projeto básico e do orçamento previsto, e pelo levantamento de todas as informações necessárias à aprovação da contratação pelos Gestores Públicos.
Finda a etapa de planejamento, o Projeto e o Orçamento são encaminhados para aprovação pela Autoridade Competente (definida nas leis de cada Unidade Federativa ou pela Constituição, no caso do Poder Federal) que irá decidir pela conveniência e oportunidade da contratação, ou seja, analisar, à luz das metas, orçamento público e prioridade estabelecidos pelo Poder Público ao Órgão, se aquela contratação e aquele investimento se justificam, dando sua aprovação.
O Projeto Básico
A lei 8.666 define e delimita claramente o que é o Projeto Básico e quais informações devem estar contidas nele. O projeto Básico, quando bem feito, garante eficiência e celeridade em todas as demais etapas, uma vez que conterá todos os requisitos essenciais para a contratação:
“Art.6º, Inciso IX – Projeto Básico – conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os seguintes elementos:
a) desenvolvimento da solução escolhida de forma a fornecer visão global da obra e identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza;
b) soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a minimizar a necessidade de reformulação ou de variantes durante as fases de elaboração do projeto executivo e de realização das obras e montagem;
c) identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e equipamentos a incorporar à obra, bem como suas especificações que assegurem os melhores resultados para o empreendimento, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução;
d) informações que possibilitem o estudo e a dedução de métodos construtivos, instalações provisórias e condições organizacionais para a obra, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução;
e) subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra, compreendendo a sua programação, a estratégia de suprimentos, as normas de fiscalização e outros dados necessários em cada caso;
f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados;
Audiência Pública
Para a contratação de obras muito complexas ou de valores elevados (acima de R$ 150 milhões), a Lei de Licitações estabelece a obrigatoriedade de uma etapa intermediária entre a aprovação da contratação e a instauração do processo de licitação, em si, que é a Consulta Pública, com objetivo de ouvir a opinião da maior parte possível de interessados, de modo a subsidiar a Administração Pública na validação dos projetos e na confecção do edital.
A consulta é realizada através de uma Audiência Pública, que deve ser amplamente divulgada, conforme o princípio da Publicidade, para garantir que todos os setores interessados, licitantes e sociedade, possam participar e dar suas contribuições. A Audiência deve ser realizada com uma antecedência mínima de 15 dias à publicação do Edital e deve ser divulgada com, no mínimo, 10 dias de antecedência.
Na Audiência é apresentado o projeto/objeto a ser licitado e os interessados tem acesso às principais informações da contratação, podendo tirar dúvidas, apresentar sugestões e manifestar seu interesse em participar do certame.
Fase Interna
A Fase Interna ou Preparatória se inicia após a aprovação da licitação pela Administração Pública . Delimita e determina as condições do ato convocatório antes de trazê-las ao conhecimento público. Durante a fase interna, a Administração tem a oportunidade de corrigir falhas que porventura forem verificadas no procedimento, sem precisar anular atos praticados. Exemplos: inobservância de dispositivos legais, estabelecimento de condições restritivas, ausência de informações necessárias, entre outras faltas.
A fase interna é conduzida pela Área de Licitações do Órgão, com o apoio das áreas Técnica e Jurídica, quando estas são departamentos independentes. Para evitar confusões, é bom destacar que a Área de Licitações e a Comissão de Licitação são entidades distintas e com diferentes responsabilidades.
À Área ou Departamento de Licitações compete a condução do de todos os procedimentos licitatórios do Órgão, como definição da modalidade e tipo de cada Licitação, elaboração de Editais, divulgação das Licitações, prestação de esclarecimentos aos licitantes, organização das sessões de abertura, encaminhamento de recursos e da contratação, gestão dos processos em andamento e contratos, etc.
Já a Comissão de Licitação tem caráter julgador – sua função é receber, examinar e julgar todos os documentos e procedimentos relativos às licitações e ao cadastramento de licitantes, atuando como o “juiz” da licitação. Pode ser permanente, o que é mais usual, encarregando-se de todos os processos de licitação do Órgão Público, ou temporária, formada por um time multidisplinar encarregado de um processo específico. Suas responsabilidades incluem:
- receber todos os documentos pertinentes ao objeto que está sendo licitado, sejam aqueles referentes à habilitação dos interessados, sejam aqueles referentes às suas propostas;
- examinar os referidos documentos à luz da Lei e das exigências contidas no edital, habilitando e classificando os que estiverem condizentes e inabilitando ou desclassificando aqueles que não atenderem às regras ou exigências previamente estabelecidas;
- julgar todos os documentos pertinentes às propostas apresentadas, em conformidade com o conteúdo do edital, classificando-os em conformidade com o que foi ali estabelecido.
Os membros da Comissão respondem, de forma solidária, pelos atos praticados pela comissão, o que significa que todos serão responsabilizados individualmente por eventuais fraudes e atos contrários aos princípios licitatórios cometidos pela Comissão, a não ser que tenham manifestado posição contrária, registrada em ata lavrada na reunião em que tiver sido tomada a decisão.
Elaboração e Publicidade do Edital
Como já vimos nos posts anteriores dessa série “Licitação para Leigos – O Edital e a Impugnação da Licitação” o edital ou Ato Convocatório é o instrumento pelo qual a Administração Pública faz uma oferta de contrato a todos os interessados que atendam às exigências nele estabelecidas. Nele constam todas as normas e critérios aplicáveis à licitação e é por meio dele que o Poder Público apresenta o objeto a ser licitado, o procedimento adotado, as condições de realização da licitação, bem como a forma de participação dos licitantes. Nele devem constar necessariamente os critérios de aceitabilidade e julgamento das propostas, bem como as formas de execução do futuro contrato.
Devido ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório, o edital é a “lei” que rege o processo de licitação e deve ser obrigatória e rigorosamente observado.
A Lei 8.666 estabelece que, nos casos de Concorrência Pública e Tomada de Preços, de que estamos tratando aqui, o Edital deve ser divulgado com antecedência mínima de 30 dias, através de aviso resumido publicado ao menos uma vez nos seguintes canais:
I – no Diário Oficial da União, quando se tratar de licitação feita por órgão ou entidade da Administração Pública Federal e, ainda, quando se tratar de obras financiadas parcial ou totalmente com recursos federais ou garantidas por instituições federais;
II – no Diário Oficial do Estado, ou do Distrito Federal quando se tratar, respectivamente, de licitação feita por órgão ou entidade da Administração Pública Estadual ou Municipal, ou do Distrito Federal;
III – em jornal diário de grande circulação no Estado e também, se houver, em jornal de circulação no Município ou na região onde será realizada a obra, prestado o serviço, fornecido, alienado ou alugado o bem, podendo ainda a Administração, conforme o vulto da licitação, utilizar-se de outros meios de divulgação para ampliar a área de competição.
§1 – O aviso publicado conterá a indicação do local em que os interessados poderão ler e obter o texto integral do edital e todas as informações sobre a licitação.
Fase Externa
A Fase Externa ou Executória inicia-se com a publicação do edital ou com a entrega do convite, passa pelas etapas de abertura, habilitação, classificação ou julgamento das propostas, homologação, adjudicação e termina com a contratação do fornecimento do bem, da execução da obra ou da prestação do serviço. Ao contrário da fase interna, onde são possíveis correções, na fase externa, após a publicação do edital, qualquer falha ou irregularidade constatada, que não possa ser sanada, levará a anulação do procedimento.
Acolhimento das Propostas e Prestação de Esclarecimentos
Compreende o período de 30 dias entre a publicação do Edital e a Sessão de Abertura. Nesta etapa as licitantes elaboram suas propostas e reúnem a documentação de habilitação. A Comissão de Licitação atua como facilitadora, devendo estar disponível para a prestação de esclarecimentos a qualquer dúvida apresentada pelas Licitantes, através do instrumento formal da Solicitação de Esclarecimentos.
Também é nesta fase (somente nesta) que é facultado às licitantes a impugnação do Edital, nos casos previstos em lei, como apresentamos em “Licitação para Leigos – O Edital e a Impugnação da Licitação”
Sessão de Abertura e Habilitação
A Sessão de Abertura marca o efetivo compromisso dos licitantes com o órgão Licitador. Nela são recebidos os documentos e propostas dos concorrentes divididos em envelopes separados e lacrados, uma vez que as propostas só serão abertas após a habilitação dos seus autores. Em caso de inabilitação, as mesmas devem ser devolvidas lacradas aos respectivos proponentes (o que só ocorre após a adjudicação do vencedor).
Com a apresentação das propostas na Sessão de Abertura, ainda que as mesmas não sejam abertas nesse momento, estabelece-se um vínculo de obrigação entre a administração e os interessados, que a partir desse momento passam à condição de Licitantes, e como tal tem obrigação de prosseguir no processo, sujeitando-se a penalidades em caso de desistência.
A habilitação dos Licitantes consiste basicamente na verificação da documentação e requisitos dos mesmos, a luz do que foi exigido no Edital. Tem como finalidade a garantia de que o licitante, sendo o vencedor do certame, tenha condições técnicas e financeiras para cumprir o contrato de forma adequada.
Na Sessão de Abertura a Comissão de Licitação e os demais licitantes examinam todos os documentos apresentados pelos concorrentes (ver posts “Licitações para Leigos – Preparando para Licitar” e “Licitação para Leigos – Atestados e Qualificação Técnica”) e são inabilitados aqueles que deixarem de apresentar os documentos ou requisitos solicitados, ou ainda, apresentarem problemas insanáveis.
No fechamento dessa etapa é aberto um prazo recursal, de acordo com a modalidade de licitação – 5 dias para Concorrências –, para os licitantes inabilitados recorrerem da decisão da Comissão de Licitação. A Lei 8.666 também prevê que “quando todos os licitantes forem inabilitados ou todas as propostas forem desclassificadas, a administração poderá fixar aos licitantes o prazo de oito dias úteis para a apresentação de nova documentação com as devidas correções.
Classificação e Julgamento das propostas
Concluída a habilitação e julgados os eventuais recursos, a Comissão de Licitação chama uma segunda sessão com os Licitantes habilitados, onde é feita a abertura dos envelopes das propostas e se entra na etapa de Classificação e Julgamento conforme os critérios estabelecidos pelo Edital.
Num primeiro momento a Comissão de Licitação se atém à Classificação das propostas verificando sua conformidade aos termos do edital, ou seja, se as mesmas contém todas as informações solicitadas e está formatada de acordo com o foi estabelecido no Edital. Também é feita uma verificação de viabilidade e/ou execução da contratação. As propostas não-conformes são desclassificadas e demais, passam pelo Julgamento e são organizadas em ordem de preferência, sendo a melhor classificada declarada vencedora.
Na sequência a Comissão de Licitação deve conferir publicidade ao julgamento – ou seja, realizar a publicação da ata de julgamento, nos mesmos canais previstos para a publicação dos avisos de licitação, para que as partes interessadas (ou licitantes desclassificados) possam, se julgarem devido, interpor recurso.
O recurso interposto à desclassificação tem efeito suspensivo, ou seja, o processo de contratação fica paralisado até o julgamento final do mesmo. Sendo o recurso julgado procedente, a licitação será invalidada ou, se possível sanar o erro, a administração procederá à revisão devida, promovendo a reclassificação dos licitantes e um novo julgamento das propostas.
Se todas as propostas forem desclassificadas a Comissão de Licitação pode abrir um novo prazo para as licitantes corrigirem/sanarem as falhas de suas propostas – de 8 dias uteis no caso de Concorrência.
Homologação, adjudicação e contratação
Concluída a fase recursal e o julgamento das propostas e declarado o vencedor, a Licitação entra na etapa final onde deverá ser homologada e adjudicada ao vencedor, que será chamado então para a assinatura do contrato.
A homologação equivale à aprovação de todo o procedimento licitatório pela Autoridade Competente (indicada nas leis de cada UN). A ela cabe analisar todos os atos e documentos gerados e verificar se estão em conformidade com a legislação e não apresentam nenhum vício ou ilegalidade. Caso estes ocorram, a Autoridade anulará o procedimento ou determinará seu saneamento, se cabível. Se o procedimento estiver em ordem, a Licitação será homologada. A mesma Autoridade pode, por razões de interesse público devidamente demonstrado, revogar a licitação.
Após a Homologação o objeto será adjudicado para o licitante vencedor. A Adjudicação trata-se da declaração do vencedor, que não se confunde com a celebração do contrato, pois, por meio dela, a Administração somente proclama que o objeto da licitação é entregue ao vencedor. Depois de praticado esse ato é que a Administração vai convocá-lo para assinar o contrato.
E assim, encerra-se o procedimento licitatório.
